lunes, 9 de abril de 2012

CPP: Colaboración Público-Privada

Si lo pensamos un poco, el mundo de las Tecnologías de la Información se mueve de paradigma en paradigma. Se trate de SOA, Cloud Computing, BPM o ITIL, parece que a los profesionales de las TIC nos gusten las siglas y los nuevos términos.

 Una de las principales labores de los profesionales de este singular y difícil mundo es el de separar la paja del grano, esto es, extraer de cada nuevo paradigma lo que tiene de moda o de mensaje comercial y quedarnos con lo que pueda ser útil para nuestra organización, que puede ser distinto de lo que es útil para otras organizaciones en función de la coyuntura, de la cultura, de la estrategia perseguida, o de otros parámetros muy variopintos.


Uno de éstos términos que estamos escuchando cada vez más es el de Colaboración-Público Privada o CPP. ¿Qué es realmente? ¿Puede ser de utilidad? ¿Quién está interesado en su desarrollo?.

La Colaboración Público Privada, es un término sin una definición precisa en el ámbito Europeo. En el Libro verde sobre la Colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones se define la CPP como aquella que reune las siguientes características:

  • Colaboración de larga duración.
  • Financiación normalmente asumida por el sector privado.
  • El socio público se concentra esencialmente en definir los objetivos que han de alcanzarse en materia
    de interés público, calidad de los servicios propuestos y política de precios, al tiempo que garantiza el control del cumplimiento de dichos objetivos. El socio privado presta el servicio.
  • Hay un reparto de riesgos entre el sector privado y público en función de las capacidades respectivas
    de las partes en cuestión para evaluarlos, controlarlos y gestionarlos, aunque normalmente suele asumir un mayor riesgo económico el sector privado.
 Si acudimos a la normativa Española, en el Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público se define el Contrato de colaboración entre el Sector público y el Privado (Art. 11 LCSP):
1. Son contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado aquéllos en que una Administración Pública encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo determinado en función de la duración de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean, la realización de una actuación global e integrada que, además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:
  1.  La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos,así como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión.
  2. La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
  3. La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado.
  4. Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración del servicio público o actuación de interés general que le haya sido encomendado.

2. Sólo podrán celebrarse contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto, en la forma prevista en el artículo 118, que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las finalidades públicas.

3. El contratista colaborador de la Administración puede asumir, en los términos previstos en el contrato, la dirección de las obras que sean necesarias, así como realizar, total o parcialmente, los proyectos para su ejecución y contratar los servicios precisos.

4. La contraprestación a percibir por el contratista colaborador consistirá en un precio que se satisfará durante toda la duración del contrato, y que podrá estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.
Vemos que, en resumen, la Colaboración Público-Privada es una forma de contrato a largo plazo para instalación, mantenimiento y explotación de sistemas complejos en la que el contratista realiza las labores necesarias para prestar un servicio que le encomienda la Administración a cambio de un precio vinculado al cumplimiento de unos objetivos de rendimiento (disponibilidad, calidad, etc).

Desde mi punto de vista hay dos situaciones en las que la Administración puede beneficiarse:
  • En los proyectos en los que es necesario el diseño, construcción y mantenimiento de grandes infraestructuras.Este puede ser el caso, por ejemplo del sector de contrucción de autovías o redes de ferrocarriles.

  • Prestación de servicios públicos no esenciales. Es el modelo de algunos ayuntamientos en la gestión de polideportivos.
¿Qué ventajas puede suponer para la Administración? Como todo, depende quien las cuente.
  • En general, es cierto que se trata de que la administración se centre en la definición del servicio o del resultado que quiere y el sector privado de ejecutar el proyecto o prestar el servicio.
  • El modelo también facilita la definición y asignación de riesgos, que corren normalmente más del lado del sector privado.
  • Asimismo, los datos de las experiencias, sobretodo en Reino Unido, apuntan a una mejora en los plazos y en los costes en este tipo de contratos.

    Esto se debe a que las empresas cobran en función de los resultados, no de un plan limitado por la asignación presupuestaria. Por ejemplo, una AAPP podría construir un edificio en plazo de 4 años limitada seguramente a la no disposición de los créditos necesarios en un tiempo inferior.

    Por el contrario, la empresa estaría dispuesta a acabar la obra en 2 años para poder empezar la fase de explotación y rentabilizar antes el proyecto. Evidentemente, sería necesario establecer unos controles para asegurar la calidad en la ejecución de la obra.
  • Sin embargo, el punto más atractivo para la AAPP es la posibilidad de que estos contratos no contribuyan al déficit presupuestario.

    Así, si  un organismo público tiene que construir una carretera, la inversión inicial necesaria será muy alta. Si dicho organismo adopta un modelo de construcción en el que el sector privado construye la carretera a cambio de la explotación, no es necesario hacer inversión, sino realizar unos pagos a partir normalmente de que la instalación esté finalizada. Estos pagos pueden financiarse por medio de peajes o el establecimiento de una cuota fijada.
¿Son todo beneficios? No

  • El principal objetivo del sector privado es la eficiencia entendida en términos económicos. En la AAPP sabemos que no es fácil definir el valor de un proyecto en términos económicos porque cada actuación tiene otras connotaciones (de servicio, políticas, de conveniencia, etc)  que muchas veces no son explicitadas.
  • Hay muy poca experiencia en la puesta en marcha de este tipo de proyectos, sobretodo en el sector público. Al ser definidos como colaboraciones a largo plazo, cualquier error o inflexibilidad en la definición o de cambio en las condiciones de contorno pueden tener un alto impacto en el desarrollo de la actuación.

    Todos hemos vivido experiencias de proyectos que se definen correctamente en un principio pero que, en el momento de la implementación se ven afectados por imprevistos y cambios. Todos hemos vivido las dificultades de renegociación de los términos del proyecto cuando ya hay un marco definido y el contrato ha sido adjudicado.

    La CPP puede agravar la situación si el periodo de actuación es mucho mayor y, por lo tanto, las condiciones cambien más probablemente (ej. Imaginemos un CPP de 10 años de duración negociado hace 5 años, antes de la crisis económica actual).
  • Es necesario por tanto un cambio general, de actitudes y de aptitudes, en los gestores de las Administraciones Públicas para afrontar este nuevo paradigma. No estaría de más analizar las experiencias de otros países para identificar mejores prácticas y puntos de riesgo.
  • La CPP supone una pérdida de control por parte del sector público.
  • Actualmente el sector público presta muchos servicios con recursos propios. El paso a un modelo CPP implicaría en muchos sectores públicos dejar sin cometido a personal cualificado en beneficio del sector privado.
  • Aunque el mensaje de que el sector privado es más competitivo y eficiente ha calado en muchos de los políticos y dirigentes de las AAPP, no es ni mucho menos un hecho constatado. Se podrían citar varios casos en los que el sector privado ha fracasado
 ¿Por qué entonces se habla tanto ultimamente de la CPP? Varios pueden ser los motivos, entre estos:
  • El gestor encuentra en la CPP un mecanismo que le permite proveer servicios sin hacer grandes inversiones, lo cual es muy adecuado en tiempos de crisis.
  • Las empresas ven en el sector público un objetivo apetitoso para incrementar sus cifras de negocio. 

    Solo pensando en la educación, sanidad, obras de infraestructura, tecnologías de la información y servicios asociados, el pastel es suficientemente apetitoso para el sector privado como para apadrinar iniciativas que faciliten la CPP.
  • La propia UE apuesta por este modelo de colaboración, aunque los motivos son seguramente idénticos a los mencionados anteriormente
Como conclusión, la CPP es un mecanismo más del que pueden sacar provecho las AAPP para una mejor prestación de servicios. Por si misma, no es buena ni mala, pero existe una presión creciente del sector privado para fomentarla a fin de disponer de más y mejores oportunidades de negocio en el sector público.

Su uso debe ser analizado en detalle en función de la conveniencia para cada actuación, considerando opciones, ventajas y riesgos... para las AAPP, claro.

10 comentarios:

Anónimo dijo...

se puede implementar un contrato de colaboracion de publicidad entre el sec pub y el privado?

Donde puedo conseguir un machote de este, me urge...

gracias

Andres Pastor dijo...

Gracias por el comentario.

Lo cierto es que no tengo ninguna referencia de contratos de CPP para el ámbito de la publicidad. En cualquier caso, siempre ha que preguntarse si no es más sencillo y conveniente realizar alguna contratación más tradicional y si la CPP aporta algo.

En el caso de las infraestructuras y de las TIC, normalmente se realizan para evitar la inversión inicial, por falta de presupuesto. Seguramente en algunos casos tambien exista un componente ideológico en el sentido de creer que el sector público es capaz de ofrecer servicios más baratos o de forma más conveniente.

En el tema concreto de la publicidad, reconociendo que no tengo experiencia personal en el tema, pienso que la CPP no aporta más de lo que pudieras obtener con un contrato de servicios.

En cualquier caso, si alguno de los lectores puede aportar más información al respecto, será bienvenida.

Anónimo dijo...

Existen convenios de colaboración entre sector público y privado de ámbito europeo?

Andres Pastor dijo...

Sí, la Unión Europea es escenario de varias iniciativas de Colaboración Público privada. Se pueden encontrar en internet, por ejemplo

http://ec.europa.eu/research/industrial_technologies/ppp-in-research_en.html

Saludos

Anónimo dijo...

Gracias por tu pronta respuesta Andres, ¿sabrías decirme en que norma se regulan?

Saludos,

Anónimo dijo...

¿Y dónde viene regulado?

Gracias!

Anónimo dijo...

Sí, pero Andrés, los de la Comisión Europea que mencionas están sujetos a la Ley de Contratos del Sector Público, lo que estoy buscando es algun contrato de colaboración público/privada a nuvel europeo de los exluidos del art.4.1.d) TRLCSP, el cual establece que estará excluido del ámibito de la Ley, "los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales.".

Gracias,

Un saludo.

Andres Pastor dijo...

Lo siento, pero no tengo información concreta sobre contratos como los que indicas

Anónimo dijo...

Ok, gracias de todas formas.

Un saludo,

claudia dijo...

Hola buenos días, me gustaría saber un ejemplo ya que no entiendo nada bien este concepto de los contratos de colaboración entre el sector publico y el privado.
Muchas gracias, un saludo.

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